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Burocracia

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Tanto na sociologia como na ciência administrativa e, especialmente, a de administração pública, a burocracia é uma organização ou estrutura organizativa caracterizada por procedimentos explícitos e regularizados, divisão de responsabilidades e especialização do trabalho, hierarquia e relações impersonales. Em princípio o termo pode referir a qualquer tipo de organização, por exemplo: empresas privadas, públicas, sociais, com ou sem fins de lucro, etc.

Uma segunda característica das burocracias, particularmente das de governo, é a contratação e atribuição ou remoción de pessoal (servidores públicos) de acordo a critérios explícitos e relevante ao desempenho de funções (isto é, não está relacionada com assuntos pessoais). (ver Servidor público público).

Entre os exemplos das burocracias quotidianas podem-se contar as de hospitais, tribunais, igrejas, escolas, exército e as empresas, tanto públicas como privadas. Por exemplo, em um hospital corresponde ao director ou supervisor tomar decisões a respeito da distribuição geral de recursos entre os departamentos. À cada médico chefe de departamento correspondem as decisões a respeito de como alocar os recursos que lhe foram designados pelo director ou supervisor em relação à atenção que seu departamento oferece ao público (número de empregados médicos, enfermeiras...— e materiais —camas, quirófanos...—). À cada doutor ou enfermeira dentro desses departamentos correspondem as decisões a respeito de atenção aos pacientes que assistam, com os recursos disponíveis em seu departamento tal e como têm sido organizados pelo chefe do departamento, etc. Esses servidores públicos (doutores, enfermeiras, etc.) são tanto contratados como promovidos ou despedidos em relação a sua capacitação técnica e funcionamento em relação a suas tarefas, e não porque sejam simpáticos, amigos ou parentes do director ou descendentes de alguma família especial. Por exemplo, tanto um médico como uma enfermeira chefe acedem a seus cargos em relação aos cursos de especialização que tenham atendido e concluído exitosamente como em relação a sua experiência.

Na época moderna a burocracia assume seu papel e importância não só no desenvolvimento das funções do Estado, senão também nas corporaciones e grandes empresas, capitalistas ou não, devido ao desenvolvimento e especialização do trabalho que têm experimentado estas; costuma-se denominar a este tipo de burocracia nas empresas privadas burocracia corporativa', termo que geralmente se entende como referindo ao conjunto dos empregados de maior hierarquia e especialistas em áreas como marketing, publicidade, vendas, departamentos legais, administração, relações públicas, etc. que -se alega- detentan algum tipo de monopólio em certos conhecimentos. Este sector de serviços, é ademais um dos segmentos da sociedade de maior crescimento em poder económico e de decisão em muitos dos países do Primeiro Mundo. (ver Gerente e tecnoestructura)

Conteúdo

Etimología

Buro: escritorio e cracia: poder

Definições

Origem e evolução do termo

A palavra foi introduzida ao vocabulario político-económico —com uma connotación negativa— por Jean-Claude Marie Vicent de Gournay, quem escreveu —anteriormente à Revolução francesa e em relação às políticas praticadas pela monarquia absoluta—: "Temos uma doença na França que seriamente tenta obstaculizar nossos esforços; esta doença é telefonema buromania". Em outras ocasiões refere-se a "a burocracia" como forma de governo.[1]

Em uma carta —datada o 15 de julho de 1765— um enciclopedista alemão, o barón Von Grimm, escreve: "O verdadeiro espírito das leis na França é o daquela burocracia da qual o falecido Sr. De Gournay queixava-se tanto; aqui os escritórios, os servidores públicos, secretários, inspectores e intendentes não são nomeados em seus postos para beneficiar o interesse público, em realidade pareceria que o interesse público tem sido instaurado para que os escritórios possam existir"[2]

No entanto, a burocracia, entendida como a tentativa de estabelecer mecanismos e instituições com a intenção de obter, centralizar e processar informação a fim de poder tomar decisões efectivas a respeito do futuro, é quiçá tão antiga como a história da civilização mesma. Exemplo disso é o escreva, quem primeiro fez seu aparecimento e ascensão à prominencia em Sumeria —que muitos consideram a primeira civilização como tal, com um sistema de escritura tão complexo que se precisava um treinamento de longo prazo para poder o empregar—. Tanto entre os sumerios como os antigos egiptos os escrevas chegaram a exercer um grande poder, dado que eram os únicos capazes de efectuar, aceder e controlar tanto o documento como os cálculos necessários para determinar colheitas esperadas, impostos, etc.

Mais tarde, no império persa, a habilidade de escreva-los e a extensão do império mesmo permitiu a divisão do império em províncias dirigidas por servidores públicos (sátrapas) nomeados por e responsáveis ao imperador (Sah). No entanto, considera-se geralmente[3] que o sistema de burocracia antiga mais eficiente foi o sistema chinês, no qual, por mais de mil anos, os mandarines estabeleceram e mantiveram um sistema sumamente efectivo e estável baseado na nomeação ou contratação e promoção dos servidores públicos ou adminsitradores públicos em relação a estudos rigorosos e exames competitivos gerais ou impersonales (isto é, baseados nas capacidades necessárias para executar as funções correspondentes à posição).

A extensão ao sistema burocrático moderno começa com a expansão do poder do Estado durante as monarquias absolutas (ver, por exemplo Cameralismo e Colbertismo, em relação ao qual deve se entender o criticismo do Sr. De Gournay) e continua com a Revolução industrial, que marca o termo da associação exclusiva e tradicional entre a burocracia e o Estado e a estende a empresas e organizações não estatais.

Características da burocracia

De acordo a Weber, um sistema burocrático é regulado pelos princípios seguintes:

a) As tarefas da cada servidor público estão delineadas de acordo a critérios impersonales.
b) O servidor público tem a autoridade para desempenhar suas tarefas.
c) Os meios de coerción a disposição desse servidor público são estritamente limitados e as condições de seu uso claramente definidas.

Adicionalmente, existem os seguintes considerandos em relação aos servidores públicos:

O servidor público deve exercer seu bom julgamento e habilidades, mas sua dever é exercer no serviço da autoridade superior (incluindo, especialmente no caso de altos servidores públicos, a autoridade da lei). Ultimamente, o servidor público é responsável pelo desempenho imparcial de suas funções tal como estão estabelecidas já seja na lei ou regulações relevantes e deve sacrificar suas opiniões pessoais —ou renunciar a seu cargo— se é que esse dever lhe chega a ser contrário.

Percepciones da burocracia

Como temos visto, e apesar da efectividad e vantagens administrativas que o sistema tem conferido historicamente aos estados, a reacção em frente a sua aplicação ou extensão não tem sido universalmente aprobatoria. Muitos, seguindo a De Gournay (quem neste sentido pode-se ver como antecediendo ao Liberalismo clássico) o consideravam como essencialmente negativo.

No entanto, autores como Adam Smith e John Stuart Mill ultrapassaram essas visões temporãs, procurando proporcionar um fundo teórico à atribuição racional dos recursos, à produção, e à fixação de preços, teorias muitas vezes baseadas na organização burocrática das actividades económicas e as empresas.

Quiçá os primeiros que tentaram realizar um exame académico general do fenómeno e suas consequências foram Karl Marx e Friedrich Engels, para quem a burocracia se origina e desenvolve a partir de quatro fontes: a religião, o Estado, o comércio e a tecnologia.[4]

Em general, para esses pensadores a burocracia também tem um papel negativo (por exemplo, Marx escreve: "Em realidade, a burocracia como a organização civil do Estado se opõe ao Estado Social dos civis" (é difícil traduzir o jogo de palavras no original alemão) ver op cit "Nota a Parrafo 297"). Marx também descreve à burocracia como "a república petrificada". No entanto, introduzem uma diferença interessante: a burocracia como instrumento do Estado e a burocracia como intrumento da sociedade civil (que tanto Marx como Engels conceptualizan —nas "corporaciones" ou guildas e grémios— como a sociedade burguesa).

Por conseguinte, Marx sugere a burocracia como um dos elementos que têm possibilitado, neste caso, a emergência das instituições políticas da sociedade burguesa (através do desenvolvimento das corporaciones) e, mais em general, a possibilidade que a burocracia seja um instrumento não estatal senão um ao serviço dos actores da produção e a "sociedade civil" em general. Na concepção marxista a burocracia não contribui à criação de riqueza, mas governa (controla e organiza) tal produção apropriando de uma porção dela através de leis (impostos, licenças, tributos, etc.). É então, um custo social (ou custo aos produtores) mas é um custo que pode ser aceitável, na medida que faz possível manter a ordem social e possibilita a expansão do produto comum. O problema em relação à burocracia é então, desde este ponto de vista, não tanto se a burocracia pode ter um papel legítimo na sociedade, senão qual é o custo desse papel, particularmente dado que as classes sociais (proprietários dos factores de produção: proletariado, capitalistas, terratenientes, etc.) estão constantemente em disputa sobre a distribuição do produto do processo de produção (ver, por exemplo, «Exploração social»). Sugeriu-se que Marx não aprofundou o estudo em relação ao papel geral da burocracia, especialmente a respeito da possibilidade que desloque do poder às classes produtoras propriamente tais.

No entanto, e anteriormente (1851), Auguste Comte propõe uma sugestão precisamente nesse sentido (em seu "Système de Politique Positive", ver dirigismo ) atribuindo ao governo o papel de conduzir a acção individual ao objectivo comum. Para Comte esse governo -alega-se- séria necessariamente autoritario, em que a acção desse Estado se baseia na descoberta e aplicação de leis naturais" pelos administradores científico-técnicos. Para Comte os "sábios positivistas" têm o papel principal de educar em um processo que "dará à cada um o conhecimento necessário para compreender seu lugar, seu papel como "órgão da humanidade"" através de um sistema que deve ser "preciso tanto a respeito dos programas como a respeito dos "quadros institucionais"; tendendo a limitar absolutamente a intervenção da individualidad. .. (implementando de maneira rutinaria) a investigação administrativa, centralización uniformisante, reasignacion regular do pessoal a fim de evitar relações pessoais, cursos de conteúdo preciso e programas estritos, tudo é planificado e anunciado por adiantado.[5] Essa deslocação de direcção política por uma elite técnico-burocráticas chegou a ser, para alguns (ver, por exemplo, «Trotsky»), de maior importância em tentativas posteriores de implementar a concepção marxista. (ver Capitalismo de Estado»). Mais geralmente, a proposta de Comte percebe-se como estando nas bases dos sistemas de administração na Europa continental na segunda metade do século XIX.


Max Weber introduziu, de acordo a muitos, o conceito ao vocabulario académico moderno, baseando no estudo dos sistemas de administração pública europeus continentais de sua época. Para Weber a burocracia tem uma connotación positiva, em que é um sistema mais racional que as alternativas anteriores, sistemas de administração que baseiam a autoridade nas tradições ou o carisma.

De acordo a Weber, a burocracia é um sistema de governo ou controle legal (no sentido de estar submetido a regras explícitas e generais). É impersonal (isto é, a autoridade vai a quem tem a capacidade de executar certas funções, determinado por critérios estabelecidos em relação ao desempenho da tarefa e não em base a pessoas determinadas já seja por tradição ou carisma; ver também «Meritocracia»), eficiente, eficaz e perdurável (na medida que distribui e aloca funções e poderes aos níveis adequados de maneira racional) e tende a diminuir as desigualdades sociais (na medida que por um lado distribui autoridade e pelo outro o acesso a essa autoridade e seus possíveis privilégios não se transmitem de geração a geração).

No entanto, Weber também enfatizou que a burocracia pode anquilosarse, dado que quem têm poder procuram o preservar; e/ou a carecer de flexibilidade, por exemplo, quando confronta casos individuais ou especiais.

Críticas

O próprio Max Weber percebeu que realmente não pode existir um tipo de organização ideal. Por tanto, a burocracia real será menos óptima e efectiva que seu modelo ideal. Segundo Weber, pode degenerar das seguintes maneiras:

Inclusive uma burocracia não degenerada pode se ver afectada por certos problemas:

Em exemplos extremos a burocracia pode dirigir ao trato dos seres humano como objectos impersonales. Este processo tem sido criticado por numerosos filósofos e escritores (Aldous Huxley, George Orwell e Hannah Arendt) e satirizado no tebeo Dilbert. Mafalda, uma personagem de historieta criado por Quino , pôs-lhe Burocracia como nome a seu tortuga.

Na concepção do marxista León Trotsky, o regime da antiga URSS depois do triunfo de Stalin correspondia ao domínio político de uma casta privilegiada, a burocracia.

Para princípios da década do terceiro milénio, sustenta-se que os netos da geração jovem já não conhecerão um sistema burocrático, remplazado ou eliminado pelas tecnologias informáticas e a finalidade de agilizar processos humanos.

Ver também

Citas e referências

  1. Ver, por exemplo: Fundo de documentos Gournay, na "Bibliothèque municipale de Saint-Brieuc". - Turgot : Éloge de Vincent de Gournay (1759), em "Formation et distribution dês richesses (classiques Garnier Flammarion, 1997)".- G. Schelle : Vincent de Gournay, Paris Guillaumin, 1897, 300 p., L. Passy : "Histoire da Société nationale d'agriculture de France, Paris 1912". etc.
  2. Baron de Grimm and Diderot, Correspondence littéraire, philosophique et critique, 1753-69, 1813 edition, vol. 4, p. 146 & 508 - cited by Martin Albrow, Bureaucracy. London: Pall Mall Press, 1970, p. 16
  3. Por exemplo: Max Weber, The Religion of Chinesa: Confucianism and Taoism (1916; transl. 1951)
  4. Ver, por exemplo: K. Marx: "Notas para uma crítica da filosofia do Direito de Hegel", (1843) etc
  5. Annie Petit: Lhe prétendu positivisme d’Ernest Renan paragrafo 126 - 147 (em frances no original)
  6. Asi, por exemplo, durante a epoca colonial em America hispana, llegaroa a existir 400 mil leis e regulações apropriadas à administracion das colónias. Em 1681, uma tentativa de racionalizacion reduziu-as a sozinho onze mil. Esperava-se que os administradores coloniales conhecessem e aplicassem a cada uma, o que obviamente não podia suceder (dados tomados de John Kenneth Galbraith: "Viagem pela economia de nosso tempo")


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